El
presente análisis versa sobre el paquete de leyes que el Poder Ejecutivo
remitió al Honorable Senado de la Nación y que la próxima semana será tratado en la Cámara de Diputados de la Nación, así se deben tener presentes los siguientes: a.-
“Sistema de Resolución de Conflictos en
relaciones de Consumo” (Expte. 298-PE- 2014); b.-
“Creación del observatorio de precios y
disponibilidad de insumos bienes y servicios” (Expte. 299 –PE- 2014); y c.-
“Nuevas regulaciones de las Relaciones de
Producción y Consumo” (Expte. 300 – PE- 2014).
Cabe destacar ante todo que este
paquete de proyectos viene a reforzar una de las características propias de esta Administración de Gobierno de darle una impronta
caprichosa a las palabras y, así, otorgarle un sentido que poco tiene que
ver con el real significado de las mismas. Al igual que bajo la bandera de
democratizar la justicia sólo se buscó disciplinarla y bajo el lema de
democratizar y pluralizar las voces sólo se persiguió acallar las críticas, en
este caso la democratización de las relaciones de consumo sólo esconde el
control más absoluto de las mismas tanto a nivel vertical como horizontal.
Hecha
esta salvedad, los proyectos presentados parecieran ser parte de un modelo que
intenta regular la “Iniciativa Privada”
y la “Libertad Económica”, violando
de manera flagrante la Constitución Nacional y el Derecho Convencional.
El
modelo constitucional argentino fue pensado desde sus inicios como un régimen
jurídico en el que se protege el derecho individual de la propiedad: “La propiedad es inviolable, y
ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada en ley” (art. 17 CN). La redacción de
este artículo encuentra su origen en fuentes internas y externas, entre las que
destacan el Estatuto Provisional de 1815, el Reglamento de 1819 y las Enmiendas
V y XIV de la Constitución de los Estados Unidos[1].
En tal sentido, esta protección de
la libertad individual de la propiedad hace al libre ejercicio de la empresa,
razón por la cual el Estado no puede “entrometerse” arbitrariamente en la
esfera propia de la empresa, ya que ello sólo redunda en una afectación de la
producción, el trabajo y el capital. Alberdi
sostenía que: “La propiedad, como
garantía de derecho público, tiene dos aspectos: uno jurídico y moral, otro
económico y material puramente. Considerado como principio general de la
riqueza y como un hecho meramente económico”[2]
por ello la Constitución Argentina la consagra, por ello, “la economía política más adelantada y perfeccionada no podría exigir garantías
más completas a favor de la propiedad, como principio elemental de riqueza. (…)
Se ha visto que la riqueza, o bien sea la producción, tiene tres instrumentos o
agentes que le dan a luz: el trabajo, el capital y la tierra. Comprometed,
arrebatad la propiedad, es decir, el derecho exclusivo que cada hombre tiene de
usar y disponer ampliamente de su
trabajo, de su capital y de sus tierras para producir lo conveniente a sus
necesidades o goces, y con ello no hacéis más que arrebatar a la producción sus
instrumentos, es decir paralizarla en sus funciones fecundas, hacer imposible
la riqueza”[3].
En tal sentido, los proyectos
propuestos por el Poder Ejecutivo afectan lisa y llanamente la “propiedad”,
puesto que alteran los aspectos jurídicos, económicos y materiales de la misma.
De la lectura de los proyectos se confirma que la ineficiencia del Estado y su
burocracia sólo afectarían negativamente el desarrollo privado: la fuerte
intervención estatal, combinada con la gran discrecionalidad de la que dispondría
la autoridad de aplicación de ser aprobada la ley sólo conllevaría a amedrentar
al privado y a disminuir la inversión, con consecuencias aún más negativas en
materia de abastecimiento de aquellas que supuestamente se busca paliar con
este paquete de reformas.
La
reforma constitucional de 1994 incorporó junto a la defensa de la competencia,
los derechos de usuarios y consumidores de bienes y servicios (Art. 42) [4], lo cual sumado al derecho
de asociarse y de ejercer toda industria lícita (Art. 14)[5], da una señal clara y
concreta sobre la concepción constitucional en materia de “libertad de empresa”.
Ahora bien, el Proyecto de ley PE
299/14 “Creación del observatorio de
precios y disponibilidad de insumos bienes y servicios” tiene por objeto la
creación de un Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y
Servicios como organismo técnico de asistencia de la Secretaría de Comercio -en
cuyo ámbito se crea- en la tarea de monitorear, relevar y sistematizar precios
y disponibilidad de insumos, bienes y servicios producidos, comercializados y
prestados en territorio argentino.
De
acuerdo con el artículo 2º, la conducción del Observatorio estará a cargo del
Secretario de Comercio -en calidad de Presidente-, junto a 7 representantes del
PEN -Jefatura de Gabinete de Ministros, Min. Interior y Transporte, Min.
Industria, Min. Agricultura, Ganadería y Pesca, Min. Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, Min. Ciencia, Tecnología e innovación
Productiva, Min. Economía y Finanzas Públicas- y 3 representantes de
asociaciones de usuarios y consumidores -legalmente constituidas y registradas.
Cabe destacar que la elección de estos últimos quedará a cargo de la propia
Secretaría de Comercio, quien con total discrecionalidad podrá disponer de
dicha selección puesto que el proyecto no establece mecanismo alguno para ello.
No se garantiza un procedimiento claro y transparente de selección de dichos
representantes, así como tampoco se precisa la temporalidad de ejercicio del
cargo ni si existen posibilidades de reelección o si habrá rotación entre los
representantes de las distintas asociaciones. Tampoco se establece la mayoría
requerida para las votaciones del directorio.
El
proyecto también establece en dicho artículo que el Secretario de Comercio podrá convocar, cuando estime necesario, a
los representantes de los ministerios y asociaciones, cuya concurrencia será
obligatoria. Se estipula que deberán estar presentes al menos 1 representante
ministerial y 1 de las asociaciones. Empero, no se precia en qué casos se podrá
solicitar la intervención de dichos representantes. La redacción es sumamente
laxa y habilita a la toma de decisiones sobre cuestiones que no se especifican
con tan sólo 3 miembros de un total de 11.
Asimismo,
el artículo prevé la participación de “organismos de apoyo” -cuya integración
será establecida por la reglamentación- para el desarrollo de las tareas de
monitoreo, relevamiento y sistematización de precios y disponibilidad de
insumos, bienes y servicios. Sin embargo, no queda claro cuáles serán dichos
organismos ni de qué tipo, así como tampoco cuál será su nivel de injerencia en
las tareas mencionadas.
El
artículo 3º establece que el observatorio podrá recomendar a la Secretaría de
Comercio el requerimiento de “a) toda
documentación relativa al giro comercial de la empresa o agente económico; b)
informes a organismos públicos o privados”, abriendo la posibilidad de
requerir cualquier tipo de información referida a la actividad de la empresa o
sujeto bajo estudio. Asimismo, el Observatorio podrá recomendar a la Secretaría
la publicación de precios y disponibilidad de productos y servicios -algo que
ya se encuentra contemplado en las consideraciones del artículo 4º de la Ley
24.240 de Defensa al Consumidor-, la cual dispondrá su publicación total o
parcial. No se explicita aquí dónde se realizará la publicación de esa
información ni con qué periodicidad será actualizada la misma.
El
artículo 4º establece que el monitoreo y relevamiento de información será
realizado de oficio por el Observatorio, quien además podrá ser requerido por
la Secretaría de Comercio para llevar a cabo el seguimiento de insumos, bienes
o servicios determinados. No se estipulan al respecto consideraciones
excepcionales para dicha objetivación particular de monitoreo.
El
artículo 5º entiende que el Observatorio deberá emitir un dictamen -del cual no
se precisa si es o no de carácter vinculante- e informar a la Secretaría en
aquellos casos donde detecte “actos o
conductas que pudieran generar distorsiones en el mercado y en los procesos de
formación de precios”. Asimismo, conforme al artículo 6º, deberá realizar
un dictamen técnico previo al ejercicio de de las potestades previstas en el
artículo 2º inc. a), b), c) y d) de la Ley 20.680 -la cual está siendo
modificada mediante el proyecto sobre “Nuevas regulaciones de las Relaciones de
Producción y Consumo”-. , motivo por el cual no debe leerse aquí la redacción
de la ley actual sino la del expediente PE 300/14, junto a la cual busca
aprobarse este proyecto-.
De
esta manera, la Secretaria de Comercio, puede: “a) Establecer, para cualquier etapa del proceso económico, márgenes de
utilidad, precios de referencia, niveles máximos y mínimos de precios, o todas
o algunas de esta medidas; b) Dictar normas que rijan la comercialización,
intermediación, distribución y/o producción, a excepción de las cuestiones
relativas a infracciones a los deberes formales previstos en la Ley 11.683, y
sus modificatorias; c) Disponer la continuidad de la producción,
industrialización, comercialización, transporte y distribución o prestación de
servicios, como también la fabricación de determinados productos, dentro de los
niveles o cuotas mínimas que estableciera la Autoridad de Aplicación; (…); d)
acordar subsidios, cuando ello sea necesario para asegurar el abastecimiento
y/o la prestación de servicios”[6].
Finalmente,
un detalle no menor: el observatorio que este proyecto crea es de “insumos, bienes y servicios”, con lo que
está sumamente amplia clasificación incluye de plano a los servicios públicos,
como las telecomunicaciones, y podría llegar a incluir, también, los servicios
de comunicación audiovisual. Aunque el foco de la norma se encuentra puesto
fundamentalmente en otras actividades comerciales, no debe descartarse la
posibilidad de que una interpretación literal de la letra de la ley pueda
considerar incluidos a este tipo de servicios.
Los
servicios de comunicación audiovisual son definidos en el artículo 4º de la Ley
26.522 como “la actividad cultural cuya
responsabilidad editorial corresponde a un prestador de un servicio de
comunicación audiovisual, o productor de señales o contenidos cuya finalidad es
proporcionar programas o contenidos, sobre la base de un horario de
programación, con el objeto de informar, entretener o educar al público en
general a través de redes de comunicación electrónicas. Comprende la
radiodifusión televisiva, hacia receptores fijos, hacia receptores móviles así,
como también servicios de radiodifusión sonora, independientemente del soporte
utilizado, o por servicio satelital; con o sin suscripción en cualquiera de los
casos”.
Son
considerados como un servicio de interés público, de carácter fundamental para
el desarrollo sociocultural de la población por el que se exterioriza el
derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar
informaciones, ideas y opiniones. Esta condición importa la preservación y el
desarrollo de las actividades previstas en la Ley 26.522 como parte de las
obligaciones del Estado Nacional establecidas en el Art. 75, inc. 19 de la CN.
A tal efecto, la comunicación audiovisual en cualquiera de sus soportes resulta
una actividad social de interés público, en la que el Estado debe salvaguardar
el derecho a la información, a la participación, preservación y desarrollo del
Estado de Derecho, así como los valores de la libertad de expresión (artículo
2º de la Ley 26.522).
Atento
a esta consideración, nada obsta para que la futura Súper Secretaría decida
intervenir en esta área, requiriendo la documentación de las empresas
prestatarias de estos servicios de interés público en aquellos casos de
percibir “actos o conductas que pudieran
generar distorsiones en el mercado” y en aras de la defensa de la “libertad
de expresión”. No sería la primera vez que, bajo la bandera de garantizar un
derecho, se busque cercenar otro.
Claramente, los proyectos propuestos
no solo afectan la “propiedad” y la “libertad de empresa”, sino que además
atenta contra la “libertad económica”,
que guarda estrecha relación con las libertades antes nombradas, por cuanto “abarca toda la actividad humana destinada a
generar riquezas mediante el desarrollo de factores productivos[7]”.
Al respecto, Alberdi nos enseñaba que “Los
Estados son ricos por la labor de sus individuos, y su labor es fecunda porque
el hombre es libre, es decir, dueño y señor de su persona, de sus bienes, de su
vida, de su hogar”[8].
El Art. 2° in fine del Proyecto 300/14 deja por sentada la “omnipotencia” del Estado, ya que no sólo
es la Secretaria de Comercio quien puede llevar adelante la aplicación de la
Ley, sino también “los Gobernadores de
Provincia y/o el Jefe de Gobierno de la Ciudad, por sí o por intermedio de los
organismos y/o funcionarios que determinen, podrán fijar –dentro de sus respectivas
jurisdicciones- precios máximos y las pertinentes medidas complementarias (…)”.
En tal sentido “La omnipotencia del
Estado o el poder omnímodo e ilimitado de la Patria respecto de los individuos
que son sus miembros tiene por consecuencia necesaria la omnipotencia del
Gobierno en que el Estado se personifica, es decir, el despotismo puro y
simple. Y no hay más medio de conseguir que el Gobierno deje o no llegue a ser
omnipotente sobre los individuos de que el Estado se compone, sino haciendo que
el Estado mismo deje de ser ilimitado en su poder respecto del individuo,
factor elemental de su pueblo”[9].
El Art. 3° que modifica el Art. 4°
de la Ley 20.680 establece quiénes serán pasibles de sanciones. Éstas son muy
variadas y van desde “elevar artificial o
injustificadamente los precios, la destrucción de mercadería, hasta negar la
venta de bienes o prestación de servicio”, dejando librado a la Secretaría
de Comercio la imposición de las mismas en forma discrecional (puesto que no es
claro el mecanismo por el cual corresponde la aplicación de unas u otras
sanciones “dependiendo la gravedad del caso”). De esta manera la “omnipotencia del Gobierno en que ella se
personaliza, es no solamente la negación de la libertad, sino también la
negación del progreso social, porque ella suprime la iniciativa privada en la
obra de ese progreso”.
A lo largo de su articulado, la
Constitución establece claramente que en nuestro país rige la libertad económica, por lo cual la
injerencia del Estado planteada en estos proyectos por el Poder Ejecutivo
Nacional afecta de manera directa y alarmante esa libertad.
Esta actitud profundamente
intervencionista asumida por parte del Poder Ejecutivo afecta la manda
constitucional y especialmente en lo establecido en el Art. 75 inc. 18: “Proveer lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la
ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo
la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales
navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y
la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y
por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. Del
mismo modo, se ve afectado también Art. 75 inc. 19: “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la
generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la
defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y
tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico
de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas
diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la
unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que
aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la
familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad
de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen
los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que
protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de
las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y
audiovisuales”.
El
Estado Constitucional y Convencional de Derecho nos invita a repensar el “mercado”
desde una nueva perspectiva: ya no solamente desde lo individual, sino también
desde el punto de vista de un derecho humano fundamental de carácter colectivo,
el que permite indefectiblemente el desarrollo y el progreso de la sociedad en
su conjunto.
En
conclusión, el proyecto de Ley 300/2014 sobre la modificación de la Ley de
Abastecimiento busca solamente el “fortalecimiento de la Secretaria de
Comercio” creando, de este modo, un súper
organismo con atribuciones sumamente discrecionales que afectan la
libertad económica y el desarrollo individual de la economía.
Dicho
proyecto introduce elementos que afectan claramente la libertad individual y
dan lugar a la “omnipotencia” del Gobierno en detrimento del desarrollo
privado, interpretando y entendiendo que el “Estado”, y en este caso el
“Gobierno”, es omnipotente y omnipresente. Esta interpretación concibe al
Estado como el único que puede llevar sobre sus espaldas el desarrollo y el
progreso de la sociedad. Pareciera que las normas y las políticas vigentes en
la actualidad van camino a entender que el Estado es el motor de la producción,
del desarrollo y del crecimiento, lo que uno entiende que es muy desacertado.
En
suma, estos proyectos -y especialmente el 300/14- contradicen el sistema
económico establecido en la Constitución Nacional, alterando la libertad de
mercado, el sistema económico, debido a que la fuerte intervención estatal o
del gobierno allí prevista hace desaparecer toda posibilidad de inversión tanto
interna como externa, del mismo modo que también pone en tela de juicio la
seguridad jurídica, la cual se ha transformado en una “entelequia” en el
régimen jurídico político de Argentina.
[1]
Ver GIL DOMINGUEZ, Andrés F., “Constitución
Socioeconómica y derechos Económicos, sociales y culturales”, Ed. AD HOC,
Bs. As., 2009, p. 69.
[2] Conf. ALBERDI, Juan Bautista, “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina”, Ed.
EMECE, Bs. As., 2010, p. 27
[3] Conf. ALBERDI, Juan Bautista, op. cit.
[4]Las autoridades proveerán a la protección de esos
derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra
toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y
a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. La legislación
establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de
conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia
nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de
control.
[5]Todos los
habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria
lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar,
permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas
por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de
asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.
[6] Actualmente la Ley 20.680 establece: a) Establecer, para cualquier etapa del
proceso económico, precios máximos y/o márgenes de utilidad y/o disponer la
congelación de los precios en los niveles vigentes o en cualquiera de los
niveles anteriores; b) Fijar precios mínimos y/o de sostén y/o de fomento; c)
Dictar normas que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o
producción; (Nota Infoleg: Por
art. 15 de la Ley Nº 24.765
B.O. 13/01/1997 se suspende la aplicación del presente inciso en materia de
infracciones a los deberes formales previstos en la ley 11.683 (texto ordenado
en 1978) y sus modificaciones.) d) Obligar a continuar con la
producción, industrialización, comercialización, distribución o prestación de
servicios, como también a fabricar determinados productos, dentro de los
niveles o cuotas mínimas que estableciere la autoridad de aplicación. Esta
última, a los efectos de la fijación de dichos
niveles o cuotas mínimas, tendrá en cuenta, respecto de los obligados,
los siguientes datos y elementos:1. Volumen habitual de producción,
fabricación, ventas o prestación de servicios. 2. Capacidad productiva y
situación económica. Los que resulten obligados por la aplicación de la
presente norma y que estimen que a consecuencia de ello sufrirán grave e
irreparable perjuicio económico, podrán solicitar la revisión parcial o total
de las medidas que los afectan mediante un trámite que establecerá la
reglamentación. Sin embargo, ello no los excusará de dar estricto cumplimiento
a las obligaciones impuestas, en tanto no se adopte resolución en relación a su
petición, la cual deberá dictarse dentro de los quince (15) días hábiles del
reclamo. En caso contrario quedará sin efecto la medida.
[7] Conf. BADENI, Gregorio, “Tratado de Derecho Constitucional”, Ed. LL, Bs. As., 2004, p. 632
[8] Conf. ALBERDI, Juan Bautista, “La Omnipotencia del Estado es la Negación de la Libertad Individual”,
http://www.casi.com.ar/sites/default/files/Alberdi%20La%20omnipotencia%20del%20Estado%20es%20la%20negaci%C3%B3n%20de%20la%20libertad%20individual.pdf, 10/08/2014
[9] Conf. ALBERDI, Juan Bautista, “La Omnipotencia del Estado es la Negación de la Libertad Individual”,
op. cit.
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