LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS y FICHA LIMPIA El temario, la convocatoria y los temas debatidos en las sesiones ordinarias

Resumen: 

El presente trabajo pretende plantear las pautas a seguir por el Congreso en referencia al Proyecto de "Ficha Limpia". Algunos, sostienen que el Legislativo solo puede abordar los proyectos remitidos por el Ejecutivo,  buscando limitar las atribuciones congresionales, para que este poder del Estado no pueda ejercer su propio juicio y se le niegue la facultad de legislar -dentro del temario propuesto- sobre proyectos que están o fueron debatidos en las sesiones ordinarias. 

Los presidentes son amigos de la convocatoria de este tipo de sesiones, por cuanto restringe el margen de discrecionalidad del legislativo para definir una agenda, pero ello no implica, que el Congreso, dentro de los temas definidos, pueda optar por sancionar un proyecto distinto al remitido por el Ejecutivo.

Con un criterio amplio, el Congreso puede tratar temas legislativos y no legislativos aunque no estén incluidos en el decreto de convocatoria, en un  criterio restrictivo, podemos considera que el Congreso, como un órgano con independencia y autonomía, que se sustenta en el principio de la división de Poderes, puede abocarse al estudio de la agenda definida por el Ejecutivo, pueda incluir y debatir proyectos que están o fueron debatidos en las sesiones ordinarias. 

1.     Sesiones extraordinarias 

            Este tipo de sesiones son las que se desarrollan, una vez fenecido el período ordinario, y se tratan temas específicos que no fueron objeto de consideración en el período nombrado o que, habiendo sido debatidos en las sesiones ordinarias, no concluyeron con la sanción de las mismas. Así, la Constitución Nacional establece que las Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años, pero también ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la Nación o prorrogadas sus sesiones (Art. 63 CN).

 

            La Carta Fundamental dentro de las atribuciones del Poder Ejecutivo establece en el Art. 99 inc. 9 “prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”. 

 

Gregorio Badeni sostiene que “En nuestra práctica constitucional, siempre se ha entendido que las sesiones extraordinarias deben ser convocadas por el Presidente de la Nación. Ese criterio fue impuesto por la jurisprudencia congresional y es el que acepta la generalidad de los autores”[1].

 

            Mario Midón expresa que: “Conforme la letra del catalogo mayor solo el Ejecutivo está facultado a convocarlas y, por lo tanto, pareciera que a ese poder le es discrecional juzgar sobre la existencia de las causas constitucionales que autorizan su llamado. A raíz de ello, se ha afianzado la práctica de que el presidente, por ser quien insta las extraordinarias, limita al Congreso para que en ocasión de ellas trate con exclusividad los temas legislativos por él propuestos, durante el término fijado para esas sesiones y, de no establecerlo, hasta que se agote el tratamiento de los puntos definidos por dichas extraordinarias”[2]. 

 

 

2.     Limites al Congreso

La convocatoria a sesiones extraordinarias por parte del Ejecutivo, es una atribución constitucional, por la cual, puede controlar la agenda del legislativo, cuando existan razones de grave interés de orden o de progreso lo requiera.

 

El Decreto 23/2025[3] punto 5) el Poder Ejecutivo declara como asunto comprendido en la convocatoria: “Proyecto de Ley de Ficha Limpia a ser remitido por el Poder Ejecutivo Nacional”, tal situación conlleva y encierra una trampa al legislativo, por cuanto pretende limitar la función del Congreso, en referencia a esta temática, ya que pareciera que solo puede abordarse el proyecto del PEN.

 

Así, el 19 de septiembre de 2024 se publico la OD[4] 469, donde dictaminó[5] por las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Justicia la modificación de la Ley 23.298 “Ley Orgánica de los Partidos Políticos. Modificación del artículo 33”, por lo tanto, “Ficha Limpia”, tiene un Dictamen de mayoría y cuatro de minoría, tema que fue debatido en periodo ordinario de sesiones.

 

El Ejecutivo, tiene la discreción para definir politica e institucionalmente los temas y asuntos comprendidos en la convocatoria, definen la agenda congresional, pero que en esta tematica no puede circunscribirse tan solo al proyecto del PEN[6], por cuanto, como bien lo explica Carlos María Bidegain, el Congreso posee la calidad de ser un órgano “Self moving and self depending”, es decir es un organismo que se mueve y depende de sí mismo, por ello, en lo que respecta a este tema (FICHA LIMPIA), el legislativo posee esa facultad, de dar tratamiento a los temas definidos en la convocatoria.

 

La Constitución nada dice sobre la forma del tratamiento de los temas, por lo tanto, creer, que en sesiones extraordinarias, solo puede deliberar las cuestiones que define el Ejecutivo, estaría poniendo al Congreso en una posición inferior al PEN. El constitucionalista Badeni dice  “no existe inconveniente para que, en el temario, se incluyan temas que están siendo debatidos en las sesiones ordinarias o de prórroga”[7], por lo tanto, “FICHA LIMPIA”, puede y debe ser tratado por la Cámara de Diputados de la Nación, por cuanto, el tema esta habilitado en la convocatoria.

 

Por lo tanto, la Constitución no habla de temas, proyecto, el PEN define un temario, donde establece la agenda congresional, pero claramente, el Ejecutivo, en referencia al proyecto de ley referenciado (ficha limpia), el cual esta sometido a la consideración del cuerpo mediante un dictamen, donde se expresó la voluntad de los congresista, el cual posee “estado parlamentario”, no puede ser dejado de lado por otro proyecto del PEN en igual sentido, permitir este accionar, sería una invasión a una facultad propia del Congreso y socavar la importancia institucional del mismo. 

 

3.     Colofón 

La convocatoria a sesiones extraordinarias por el Ejecutivo, tienen un encuadre constitucional, es conteste con la doctrina y la jurisprudencia congresional, pero como bien sostiene Bidegain[8] esto no implica que el Congreso no ejerza su propio juicio y se le niegue la facultad de legislar -dentro del temario propuesto- sobre proyectos que están o fueron debatidos en las sesiones ordinarias.

 

Esta cuestión, es la preferencia que poseen los presidentes para convocar este tipo de sesiones, por cuanto restringe el margen de discrecionalidad del legislativo para definir una agenda, pero ello no implica, que el Congreso, dentro de los temas definidos, pueda optar por sancionar un proyecto distinto al remitido por el Ejecutivo.

 

Coincidimos con Eduardo Menem -criterio amplio- quien sostiene que “…sin desconocer las atendibles razones expuestas en apoyo de las distintas posiciones, adherimos a las que sostienen un criterio amplio, es decir que el Congreso puede tratar temas legislativos y no legislativos aunque no estén incluidos en el decreto de convocatoria, porque consideramos que una vez que el Congreso se encuentra funcionando resultaría contrario a su independencia y autonomía y al principio de equilibrio de Poderes que sólo pueda tratar los asuntos que resulten de interés del Poder Ejecutivo. En ese mismo sentido pensamos que en caso de duda corresponde decidir por el criterio que acepte el pleno funcionamiento de la institución legislativa”[9].

 

El Ejecutivo no puede limitar las facultades congresionales, ya que no esta contenida en la Constitución. El Congreso tiene la obligación de reunirse en extraordinarias cuando las circunstancias así lo exijan, pero no puede bajo aspecto alguno el PEN bloquear el tratamiento de tema alguno que fuera tratado en el periodo ordinario (ficha limpia), por ello, la remisión de un proyecto por parte del Ejecutivo, no puede limitar el tratamiento de la OD 469 mencionada, la cual consta del dictamen correspondiente, en la actualidad exigue mayor intervención del legislativo, por ello, es fundamental sostener la actividad permanente de este poder del estado[10].

 

En definitiva, el Congreso posee todas sus facultades en plenitud -en sesiones extraordinarias- y, dentro del decreto de convocatoria del Ejecutivo, con un criterio restrictivo, se debe incorporar el proyecto de la administración central, además del dictamen de las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Justicia, por cuanto, no existe subordinación alguna del Congreso a otro poder del Estado, debemos acostumbrarnos a vivir en una república y ello implica, respetar nuestra forma de gobierno.

 

 

 

 

 

Buenos Aires, 12 de Enero 2025

---

[1]Conf. BADENI, Tratado de Derecho Constitucional, T. II, Ed. LL, Buenos Aires, 2004, p. 1061

[2]Conf. MIDON, Mario, “Organización y funcionamiento del Congreso de la Nación Argentina. Legislaturas Provinciales y de la CABA. Constituciones sudamericanas”, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2012, p. 187

[3] Boletín Oficial, 13/01/2025 https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/319499/20250113

[4] Orden del día

[5] Para una mejor comprensión, nos vemos obligados a definir “Dictamen de comisión: resolución o determinación escrita adoptada por una o varias comisiones en el ejercicio de sus funciones sobre iniciativas sometidas a su consideración”, en Diccionario de Términos Parlamentarios, Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 2008, p. 85

[6] Poder Ejecutivo Nacional 

[7] BADENI, Gregorio, op. cit., p. 1061

[8] BIDEGAIN, Carlos M, Curso de Derecho Constitucional, T. IV, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As., 2003, p. 72

[9] MENEM, Eduardo, desarrolla las distintas posturas sobre el funcionamiento del Congreso en sesiones extraordinarias: “…Se ha debatido en la doctrina si el Congreso puede tratar asuntos que no se encuentran mencionados en la convocatoria. Linares Quintana sostiene que durante el período extraordinario el Congreso y sus Cámaras aisladamente tienen las mismas facultades que durante los períodos ordinarios y de prórroga, ya que de ninguna norma constitucional surge una limitación al respecto. González Calderón, en cambio, opina que durante el referido período las Cámaras pueden ejercer todas las funciones no legislativas que les asigna la Constitución, pero no pueden tratar asuntos de carácter legislativo, ateniéndose a los términos del artículo 86 inciso 12 (hoy 99 inciso 9) de la Constitución de los cuales se deduce que corresponde al presidente de la Nación apreciar los motivos y la oportunidad de la convocatoria. Bidart Campos, por su parte, afirma que en las sesiones extraordinarias cuya convocatoria depende inexorablemente de un acto del Poder Ejecutivo motivado por un grave interés de orden o progreso, el Congreso no dispone de la plenitud de su competencia, que queda circunscripta a las cuestiones fijadas por el presidente de la República”, Derecho procesal parlamentario / Eduardo Menem. - 2a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : La Ley, 2020. Libro digital.

[10] MIDON, Mario, Derecho Constitucional de los Poderes, Ed. ConTexto, Resistencia, Chaco, 2019, p. 241